Veřejný statek a monopol – případ železnice

aneb o tom, jak nesprávné a svévolné zacházení s pojmem „veřejný statek“ vede k neefektivnímu a monopolnímu chování

 

Žijeme v době, kdy jsme svědky trvalého úsilí zespolečenšovat čím dál tím větší okruh lidských aktivit. Děje se tak pod nejrůznějšími záminkami, které však mají jeden argument společný – vždy jde prý o tak významnou oblast, že jí nelze nezodpovědně ponechat volné hře sobeckých tržních sil, ale je naopak nezbytné, aby byla moudrými reprezentanty společnosti hlídána, regulována a korigována ku prospěchu všech občanů. A tak se postupně veřejným stalo kdeco. Máme veřejnou televizi, veřejná divadla, veřejné školství, veřejnou dopravu, veřejné zdravotnictví, atd., atd. Lidé, kteří ovládají tyto instituce mají pochopitelně enormní zájem na vytváření obecného podvědomí o jejich nepostradatelnosti a nemožnosti nahradit je běžnými komerčními subjekty. (Kam toto úsilí může dospět jsme viděli v případu České televize). Většina lidí je tudíž zmatena a opravdu upřímně se domnívá, že „to tak musí být“. Málokdo je přesvědčen, že by naše školství mohlo být kvalitnější, dostupnější a dokonce levnější (!), kdyby v něm existoval skutečně silný soukromý sektor a konkurence. Veřejné instituce se zkrátka dokázaly vydělit a vytvořit kolem sebe auru nepostradatelnosti. Každý, kdo by chtěl poukázat na neoprávněnost veřejné podpory těchto institucí, bývá umlčen dříve, než otevře ústa.

Jedním z významných hráčů na trhu veřejných bumbrlíčků je i železnice. Na rozdíl od většiny ostatních, kteří vznikali zejména po druhé světové válce, má v tomto oboru již leccos za sebou a tudíž bohaté zkušenosti jak na veřejnost vyzrát. Proto dnes jen málokdo – včetně jinak velmi radikálních ekonomů – si dovolí připustit myšlenku, že dráha patří do stejné kategorie jako pekárna nebo trafika. I ten největší liberál si po pronesení podobné věty v koutku duše zašeptá: „no, to snad přece jen ne“.

Prakticky celá Evropa se dlouhodobě – nejméně od padesátých let 20. století – neúspěšně potýká se svými železnicemi. Přerostlý gigant má svá nejlepší léta za sebou. Pryč jsou doby, kdy každé městečko a každý cukrovar vší mocí usilovaly o napojení na železniční síť, nebo kapacita a rychlost dráhy byla nesrovnatelná s koňskými povozy. Železnice se stala do té míry alfou a omegou hospodářského rozvoje, že vlády neodolaly pokušení po jejím ovládnutí. Vznikly státní monopoly, které se začaly chovat přesně podle učebnicových pouček. V momentě, kdy se na scéně objevila reálná konkurence v podobě výkonné silniční dopravy, schopné přepravit nejen srovnatelný objem zboží, ale navíc také kamkoliv a včas, železnice se místo hledání mezer v tržním prostoru pohodlně skryla pod ochranný deštník státu. Dovednou politikou dosáhla železniční lobby uznání dráhy jako nepostradatelného fenomému pro život společnosti o jehož významu se nediskutuje a to stojí, co to stojí. Stručně a výstižně shrnul tento mýtus československý ministr železnic Bechyně, když v třicátých letech konstatoval: „Největším bohatstvím národa je železnice“.

V průběhu 80. a 90. let se pro mnohé pozorovatele stávala tato situace stále zřetelněji neudržitelnou. Podíl dopravy na železnici trvale klesal, na silnici naopak stoupal. V roce 1997 bylo na silnicích EU přepraveno pětkrát více zboží než drahou, avšak podíl investic do obou druhů dopravy byl srovnatelný. Konstruktéři v Evropské unii proto přišli s návrhem, jak situaci na železnici zefektivnit. De facto okopírovali silniční model spočívající v přísném oddělení infrastruktury – tedy toho po čem se jezdí – od provozu. Úvaha se zdála být logická – úspěch silniční dopravy je nepochybně způsoben konkurenčním prostředím, které mezi desítkami a stovkami autodopravců funguje. Umožněme něco podobného i na železnici a schopnost tržního přizpůsobení se jistě zvýší.

O tento model se v celé Evropě vede po deset let ostrý spor. Reálný monopolista v tom vcelku oprávněně vidí ohrožení svého postavení a používá všech dostupných (a nemalých!) prostředků k jeho odvrácení, takže zatím jedinou zemí, kde skutečně funguje, je Velká Británie.

Nebudeme zde popisovat technologii fungování obou systémů – tedy unitárně-státního a evropsko-liberálního. Budeme analyzovat myšlenková východiska, na kterých stojí argumentace obou táborů. Ta sice nikdy nebyla soustavně vyložena, nicméně z postojů a především konkrétních návrhů je lze snadno vysledovat.

Zastánci unitární dráhy tvrdí, zjednodušeně řečeno, že dráha představuje veřejný zájem tak zásadního významu, že je hazardem každé vlády pokoušet se zbavit vlivu na její chování, resp. že o monopolu nemůže být ani řeči, stačí se podívat na silnice. Liberálové tyto teze odmítají s poukazem, že to je trik každé zájmové skupiny, která usiluje o získání zvláštních výsad na úkor ostatní společnosti. Nezpochybňují však dráhu jako jakousi formu veřejného statku, ale na otázku monopolu se dívají úplně jinak. Vidíme, že zásadní pro definování postavení železnice jsou pro obě názorové školy pojmy veřejný zájem (či veřejný statek) a monopol (státní monopol). Proto chceme-li se dobrat nějakého zjištění co se týče správnosti jimi navrhovaných řešení, musíme především zkoumat, zda tyto základní stavební kameny používají správně a oprávněně. To sice určitě nic nezmění na jejich názorech, ale náš cíl je skromnější.

Je železnice veřejným statkem?

Podle definice jsou veřejné statky takové zboží a služby, u nichž se z různých důvodů odlišují individuální (soukromé) a společenské (veřejné) náklady a výnosy. Učebnicovým příkladem je maják – žádný rybář se nemůže pustit do jeho stavby, protože by náklady na tuto stavbu daleko převýšily výnosy, které mu z ní poplynou. Naopak, z majáku postaveného veřejnou institucí plyne rybáři daleko větší užitek, než kolik činí jeho vlastní příspěvek – např. ve formě daní. Veřejným statkem je tedy všechno, u čeho platí podmínka „nemožnosti striktně rozdělit jejich přínosy mezi individuální subjekty“. Takže veřejným statkem je nejen maják, ale také čistá voda v řece, zdravé ovzduší nebo ochrana před slintavkou a kulhavkou.

Existence veřejného statku je v ekonomické vědě vysvětlena teorií externalit. Ekonomové rozeznávají negativní a pozitivní externality, přičemž veřejný statek je externalitou pozitivní, to znamená, že společenský užitek je vyšší než užitek soukromý. Pozitivní externality by proto měl stát subvencovat, aby bylo dosaženo společensky optimálního množství příslušného statku.

Názor na to, co je a není veřejným statkem se v průběhu doby značně vyvíjel.

Souvisí to se schopností přiřazovat k nákladům příslušné výnosy – kdyby si někdo postavil svůj soukromý maják pro své lodě, těžko by mohl zabránit ostatním rybářům, aby z něj neměli také užitek. Klasická, všem zcela volně přístupná silniční sí musí být z tohoto pohledu také veřejným statkem a v minulosti o tom ani ti nejzarytější zastánci Laissez-Faire nepochybovali. Ovšem o silnicích nového typu – dálnicích – to už zdaleka neplatí. Jak ukázal Coase, externelity nejsou problémem selhání trhů, jak se tvrdilo, ale problémem špatně nebo dokonce vůbec vymezených vlastnických práv. Pokud jsou vlastnická práva jasně vymezena a vymahatelná, externality nevznikají. Moře z našeho příkladu nemá žádný koncept vlastnických práv, pohyb po něm je zcela volný. Proto maják musí zůstat veřejným statkem. Stejně je na tom běžná silnice nebo ulice, ovšem u dálnice je tomu již jinak. Schopnost definovat práva a povinnosti plynoucí z vlastnických práv není dána jen dokonalostí a možnostmi právních nástrojů, ale v mnoha případech je omezena mimo jiné i technickými možnostmi tak vůbec učinit. V jiných případech to sice možné je, ale je to tak nákladné, že se to nevyplatí. Tady je pak na místě subvencování – v případě pozitivních externalit, resp. zvláštní zdanění – v případě externalit negativních.

V případě železnice je zřejmé, že je nemožná její aspirace na označení „veřejný statek“. A nikdy nebyla. Vždy totiž platilo a platí, že provozovatelé i uživatelé jsou přesně vymezeni a náklady i výnosy spojené s jejím provozováním také. Kromě vlastníků a uživatelů nepřináší existence železnice žádný další neměřitelný společenský užitek (spíše naopak – hluk, nehody, požáry apod., což jsou negativní externality, ty nás však nyní nezajímají). Milovníci vláčků sice mohou tvrdit, že mnohé dráhy dotvářejí malebnost krajiny, ale to je užitek příliš subjektivní, abychom se jím mohli zabývat. Historický fakt, že železnice přesto prakticky vždy v minulosti aspirovala na zařazení do této kategorie souvisí s jejím dominantním až monopolním postavením v minulosti – vlastní vinou (nebo zásluhou, podle toho z jaké pozice věc vnímáme). Silná železniční lobby v Británii znemožnila na počátku minulého století fiskální politikou parlamentu rozvoj mechanické dopravy po tehdy již kvalitních, Mc Adamových silnicích na téměř sto let.

Je tedy zřejmé, že subvencování železnice není založeno na konceptu externalit, ale je politickým rozhodnutím, které v případě dotování osobní dopravy je motivováno sociálně a v případě dotací do dopravní cesty snahou vyrovnat zdánlivý handicap železnice vůči silniční dopravě. O tom budeme diskutovat dále.

Konstatování, že železnice není veřejným statkem ovšem nenapovídá nic vzhledem k otázce, zda má být či nebýt veřejným majetkem. Existuje množství veřejných statků, které jsou soukromé (např. les) a na druhé straně množství veřejných majetků, které veřejným statkem nejsou.

Poznání, že železnice není veřejným statkem je důležité z jiného důvodu. Jasně prokazuje, že veškeré požadavky na speciální zacházení s železnicí jsou ekonomicky neopodstatněné a jsou nutně vedeny z pozic partikulárních zájmů. To nám v dalším umožní lépe demaskovat jednotlivé hráče.

Je železnice monopolem?

Železnice nemůže být monopolem, protože má proti sobě obrovskou konkurenci v silniční a částečně též letecké dopravě, ohrazují se představitelé drah proti nařčení z chování monopolisty. To je pravda. Problém je v tom, že se dráhy přesto jako typicky technický monopolista chovají. Dráhy jsou empirickým důkazem Friedmanova tvrzení, že nejhorším ze všech monopolů je právě veřejný. Tedy monopol, který je chráněn nejen technickými podmínkami, ale také – a jak se ukazuje především – státní mocí. V okamžiku, kdy vznikne díky technickému pokroku konkurence, veřejný monopol neusiluje o to, aby byl konkurenceschopný, usiluje o ochranu před vzniklou konkurencí. Toho dosáhne buto nějakými prohibitivními opatřeními vůči nastupující konkurenci anebo svou neschopnost usiluje pod nějakými záminkami vyvážit subvencemi. Železnice používá nástrojů obou. Teze o vyrovnání podmínek se silnicí není ve skutečnosti ničím jiným než snahou srovnat nesrovnatelné a dosáhnout tak větší podpory. Železnice totiž, jak jsme analyzovali, není na rozdíl od silnic veřejným statkem ve smyslu pozitivních externalit. Železnice je specializovaná dopravní cesta a usilovat o její „zrovnoprávnění“ se silnicí je stejně absurdní, jako by o totéž žádala potrubní doprava. Znovu opakuji – aby nedošlo k nedorozumění – železniční sí lze v tomto smyslu srovnávat s dálničním systémem. Dálnice rovněž nemohou být veřejným statkem a současný koncept, který je do této kategorie zařazuje, je, jak konečně každý vidí, velmi neefektivní.

Snaha o vyrovnání se silničním systémem vytváří paradox, jehož pochopení je klíčem k naší diskusi. Pokud by skutečně existovala shoda v tom, že železnice, na rozdíl od silniční sítě není veřejným statkem, nic by nebránilo, aby dráha zůstala unitárním systémem, de facto standardním podnikem, který na jiné technické bázi soupeří s jinými dopravními podniky v silniční, letecké, vodní nebo potrubní dopravě. Ovšem bez dotací a dalších výhod. Taková dráha by samozřejmě byla pravděpodobně daleko specializovanější, orientovaná na výkony, ve kterých vykazuje komparativní výhody vůči ostatním druhům dopravy.

Avšak právě skutečnost, že železnice vší mocí aspiruje na uznání své povahy jako veřejného statku vytváří paradoxní situaci, kdy se stává světem sama pro sebe a teze o soutěžení s ostatními druhy dopravy přestává platit, protože vždy, když není schopna tuto soutěž vyhrát, nedojde k vyklizení obchodních pozic, ale z pozice veřejného statku je tato činnost nadále díky subvencím provozována. Díky tomuto mechanismu je železnice uzavřena vnějšímu kompetitivnímu prostředí a teze o monopolu platí dovnitř sama sebe.

Snaha Evropanů řešit tuto kvadraturu kruhu pak nutně vede k myšlence zavést soutěž uvnitř železnice samé. To pak znamená známý model oddělené dopravní cesty a volné soutěže železničních operátorů. (Proto, mimochodem, jsou rady železničních expertů z USA do Evropy nepřenositelné. Nevycházejí totiž z konceptu železnice jako veřejného statku.)

Monopolní chování železnice tedy nevychází z jejího postavení monopolisty. Tím skutečně není. Zboží a osoby by bez problémů mohly být přepravovány jinak. Železnice se jako monopol může chovat jen proto, že je v postavení veřejného statku chráněného státem. Je to opravdu paradoxní situace – železnice je monopolem bez monopolu.

Pokusme se nyní, na základě dosavadní deskripce, o několik normativních závěrů:

1. Železnice nemá charakter veřejného statku (ani její část – dopravní cesta). Všechny snahy ji zařadit do této kategorie jsou vedeny úsilím o získání zvláštních výhod pro provozovatele nebo uživatele.

2. Efektivní chování železnice a její optimální místo v ekonomice lze nalézt pouze tehdy, ztratí-li své privilegované postavení příjemce ochranářských opatření.

3. Neexistuje žádný důvod, aby železnice byla veřejným majetkem.

4. Monopolní chování železnice je dáno primárně existencí ochrany ze strany státu. Bez této ochrany se přizpůsobí reálně existující konkurenci nebo zanikne.

5. Snaha o vytvoření „vnitřní“ konkurence v rámci železnice je pokusem zefektivnit ekonomické chování železnice v rámci konceptu „veřejného statku“. Je zřejmé, že tento model nevede k optimální alokaci zdrojů. Je však transparentnější a kontrolovatelnější než model současný.

Na příkladu železnice vidíme, jak zakořeněné mýty o veřejných statcích mívají tuhý život. Není divu, exkluzivita vytváří především ekonomické výhody. Čím silnější jsou ekonomické vazby a zájmy spojené s veřejnou podporou pseudomonopolů, tím zuřivější a bezohlednější je boj proti těm, kteří by jen naznačují, že „král je nahý“. Věc je o to složitější, že garantem výhod je stát a cílem politiků je dosahovat kompromisů, ne vítězit (nebo prohrávat) 10:0. Zatím, zdá se, žijeme v období znatelné převahy „dobyvatelů výhod“. Nejen případ České televize, ale i případné prosazení „zákona o transformaci Českých drah“, kterým se zvláštní postavení železnice ještě více utvrzuje, je dokladem toho, že jánabráchismus je v české kotlině ten nejoblíbenější ekonomický model.


Autor je poslancem Parlamentu ČR. Text byl ve zkrácené podobě přednesen na konferenci „Železnice na rozcestí“ pořádané Liberálním institutem v dubnu 2001.