Protekcionismus v praxi

Standardní ekonomická teorie nachází porozumění pouze pro dvě teoretické možnosti vhodnosti omezení mezinárodního obchodu státem: optimální tarif a nedospělá odvětví. Zatímco používání argumentu optimálního tarifu v hospodářské politice je skutečnou raritou, je argument nedospělého odvětví jedním z nejfrekventovanějších (obzvláště v případě rozvojových zemí). Co mají oba společného je, že jejich využití v praxi je i z pohledu standardní ekonomie velmi komplikované a v podstatě není doporučováno. Ilustrujme tedy pohled ekonomické vědy na otázku protekcionismu citací prominentního zástupce soudobého hlavního proudu Paula Krugmana:

„… následující argumenty … reprezentují standardní pohled většiny ekonomů, alespoň ve Spojených státech [na využití protekcionismu v praxi]:

  1. Obvyklým způsobem měřené náklady odchýlení se od svobodného obchodu jsou značné.
  2. Existují jiné pozitivní vlivy svobodného obchodu, které náklady protekcionistických politik ještě zvyšují.
  3. Jakýkoliv pokus provádět sofistikované odchylky od svobodného obchodu bude zmařen politickým procesem.“

Je tedy přímo fascinující, že navzdory takovému postoji ekonomické teorie se protekcionismu v praxi neustále tak dobře daří. Ti, kteří o jeho podobě rozhodují, se často ani nepokouší předstírat, že se na ekonomickou teorii ohlížejí. Podívejme se, jak v kontrastu s teorií vypadá protekcionismus v praxi.

Žádný celní sazebník na světě se neskládá z optimálních tarifů a ani o to neusiluje. Letmý pohled na (v případě ČR) téměř tisícistránkovou publikaci každého čtenáře ujistí, že se jedná o naprosto směšný výsledek nejen snah úředníků předstírat odbornost a „složitost problému“ kombinovaných s jejich ochotou naslouchat různým zájmovým skupinám. Náš trh je „chráněn“ nejen proti komoditám, které zde nikdo neprodukuje – Sazenice ananasu: sazba 19% (v případě, že jde o Ananasy konzervované s alkoholem s obsahem cukru nad 19%, balení do 1kg, činí sazba již jen 8%), čiTropické ořechy a tropické ovoce konzervované cukrem: sazba 70%, ale naopak i komodity obyčejné a hojně rozšířené, jejichž výrobci by nemohli „nedospělost“ svých odvětví snad ani předstírat – např. Pivo ze sladu: sazba 70%, Zápalky jiné než pyrotechnické: sazba 68%, Noviny, časopisy a periodika: sazba 21%, nebo třeba Obrázková alba nebo obrázkové knihy, omalovánky pro děti: sazba 50%. Hudebniny je však možno dovážet bez cla, podobně jako třeba Žabí stehýnka

Snaha úředníků vměstnat do osmimístného kódu všechny možné komodity vede k někdy záhadně znějícím položkám typu Výrobky nošené obvykle v kapse nebo v kabelce: kód 42023***, sazba 26 – 40% (pokud mají vnější povrch z usně, vztahuje se na ně všeobecné clo ve výši 40%; je-li vnějším materiálem plast nebo textil, potom je clo „pouze“ 35% a je-li tímto materiálem cokoliv jiného, potom clo činí hrozivě nízkých 26%!), jindy k překvapivě konkrétním položkám typu Žloutky ptačí sušené, nezpůsobilé k lidskému požívání: kód 04081920, sazba 20%, či Rychloměry a tachometry pro použití v civilních letadlech: kód 90292010, sazba 12% (je pozoruhodné, že mnohé komodity ve skupině 902***** se dělí na používané a nepoužívané v civilních letadlech. Proč jsou zrovna civilní letadla kriteriem rozlišování komodit není samozřejmě z celního sazebníku jasné). Clům však podléhají i komodity, u nichž by se dala ze strany moderního státu blahobytu očekávat spíše podpora – např. Vibrační a světelné budíky pro neslyšící: sazba 56%, či Sorbit pro diabetiky: sazba 15%. Nakonec je ale nutno přiznat, že stát svou tarifní politikou zdaňuje poctivě i sám sebe – např. Válečné lodě: sazba 16%, Tanky a jiná obrněná bojová vozidla: sazba 5%, či Bankovky: sazba 5,5%.

Komodita, které se v ČR dostává nejvyšší celní ochrany, je Skopové maso vykostěné, zdaňované sazbou 254,2%! Skopové maso se vůbec zdá být velmi strategickou komoditou, které tvůrci celního sazebníku věnovali obzvláštní péči. Pohled na precizně stanovené rozdíly v celních sazbách (na desetinná místa!) pro jednotlivé části skopového masa tuto domněnku jenom potvrdí:

Jehně v celku nebo půlené, čerstvé nebo chlazené 02041000 151,6%

předky a půlené předky 02042210 146,3%

hřbety a šrůtka a půlené hřbety se šrůtkou 02042230 168,7%

spojené kýty a oddělené kýty 02042250 46,3%

ostatní 02042290 129,2%

V případě, že je vykostěné skopové či kozí maso nasoleno, naloženo ve slaném nálevu, usušeno, či vyuzeno (kód 02109019), lze ho importovat se clem ve výši 251,0%, tedy o 3,2 procentního bodu nižším!

Skutečnost, že aplikace protekcionistických opatření se v důsledku politické podstaty tohoto procesu nakonec často vymkne původní linii argumentu, na jehož základě bylo toto opatření ospravedlňováno, lze ilustrovat i na příkladu antidumpingových řízení. Vágní definice dumpingu vytváří příslušným státním orgánům velký prostor, aby mohly nějaký subjekt z praktikování dumpingu obvinit. Jenom ve Spojených státech bylo od začátku 80. let potrestáno v rámci těchto řízení více než 3000 firem. Úřady nutí subjekty obviněné z dumpingu předkládat obrovské množství podkladů z finanční i technologické oblasti. (Jedním z nejskandálnějších nařízení tohoto typu, bylo rozhodnutí amerického ministerstva obchodu, že společnost Matsushita musí nechat přeložit 3000 stran dokumentů z japonštiny do angličtiny, které bylo této společnosti oznámeno v pátek a termín stanoven na pondělí. Matsushita tím, že to nedokázala splnit, přišla o kontrakt v hodnotě 50 milionů dolarů.

V případech, kdy není možné provést srovnání exportní a domácí ceny, mohou si úřady cenu zcela svévolně zvolit podle toho, zda chtějí zahraniční konkurenci postihnout či ne. Známým případem je rozhodnutí amerického ministerstva obchodu v kauze dovozu golfových vozíků z Polska. Vzhledem k tomu, že polský výrobce žádné své produkty v Polsku neprodával, rozhodlo se ministerstvo použít pro účely srovnání cenu kanadských golfových vozíků prodávaných v Kanadě. Vzhledem k tomu, že cena polských vozíků v USA byla nižší, bylo tím údajně nade vší pochybnost prokázáno, že polský výrobce dumping skutečně prováděl. O několik let později byl tento příklad znovu otevřen. Tentokráte byl polskému výrobci „prokázán“ dumping na základě použití španělských mzdových sazeb! Nakonec třeba i na příkladu českých vývozců bezešvých trubek do EU je možno vidět, co vše lze za „potenciální újmu domácím odvětvím“ považovat.

Podívejme se dále, jak je v praxi používán třeba princip reciprocity. Původní myšlenka stejných celních sazeb, zabudovaná v doktríně tzv. spravedlivého obchodu, se postupem času rozrostla na reciprocitu málem ve všech atributech obchodu. Dnes je za „nespravedlivou“ výhodu v politických kruzích považována téměř každá skutečnost, v důsledku které je importované zboží levnější než zboží domácí. Je-li v exportující zemi např. nižší reálná mzda, nižší úroveň daňového zatížení a regulace, lepší distribuční systém, vyšší míra úspor či lepší organizace práce, plyne z toho údajně závěr, že vzájemný obchod by nebyl „fér.“ Prohřeší-li se druhé strany proti této „spravedlnosti“ (např. subvencováním, dumpingem, zákeřným zvýšením své „ochrany,“ nebo dokonce pouze tím, že toky jednotlivých komodit jsou nevyrovnané!), následují odvetná opatření (např. vyrovnávací, antidumpingová či odvetná cla). Údajně aby k tomu nedošlo, je to vše doprovázeno jednáním států na různých úrovních od úředníků ministerstev až po jejich nejvyšší představitele. Světlo světa spatřily koncepty dobrovolného omezení exportu či dobrovolného rozšíření importu. Velice ilustrativní je v tomto smyslu případ vlády Spojených států, která dokonce doplnila od roku 1985 svá multilaterální jednání v rámci GATT o politiku tzv. agresivní jednostrannosti, která spočívala v tom, že 1) vláda Spojených států jednostranně rozhodla, zda ten či onen obchod je či není „spravedlivý“ a 2) požadovala od svých partnerů jednostranné ústupky.

Je směšné jak jednotlivé vlády zavádí odvetná opatření za něco, co samy dělají. Jak Spojené státy, tak EU hlasitě protestují proti dumpingu, nicméně obratem dotují vývozy přebytků svých přebujelých zemědělských programů. Je směšné jak se vyspělé státy pyšní Zevšeobecněným systémem preferencí na pomoc rozvojovému světu, ale zároveň praktikují velmi restriktivní režim dovozu citlivých položek z tohoto světa (zemědělství, textil apod.), tedy často těch komodit, které tvoří podstatu vývozu rozvojových zemí.

Ohlédneme-li se za vývojem protekcionismu v čase, zjistíme, že jeho konkrétní formy a nástroje, které státy k jeho praktikování používají, se mění. Během 20. století tak například došlo především díky aktivitám GATT k podstatné redukci používání cel. Ta byla zpočátku nahrazována kvantitativními omezeními (kvótami), jichž se prvotní úmluvy netýkaly. Tato primitivní kvantitativní omezení dostala později nová, složitěji znějící jména – VER (Voluntary Export Restraints – Dobrovolná exportní omezení), VIE (Voluntary Import Expansions – Dobrovolné zvýšení importu), apod. Tyto skutečnosti vedly mnohé k závěru, že zde po tuto dobu probíhá masivní proces liberalizace mezinárodního obchodu. Příznivci tohoto názoru však opomíjejí, že omezení typu VER je totéž jako kvóty. Rovněž zapomínají na to, že ve chvíli, kdy se nějakou šťastnou náhodou podařilo přesvědčit určité úzké administrativní kruhy o nutnosti snižování celních sazeb, zájmové skupiny ruku v ruce s politiky nelenily a vymýšlely jiné způsoby, jak přílivu zboží ze zahraničí zabránit. Začali veřejnost přesvědčovat, že jim nejde o vlastní prospěch, ale že jde přeci o ochranu spotřebitelů, ochranu životního prostředí, ochranu kulturního dědictví apod. Namísto cel, která dovozy prodražovala, tak dnes musí dovozy splňovat jisté obecné podmínky, kterým se eufemisticky říká „pravidla hry,“ v jejichž důsledku je však dovoz v některých případech úplně znemožněn! Dovozu zboží dnes stojí v cestě různé administrativně–technické překážky jako např. technické standardy, zdravotní, hygienické, bezpečnostní a ekologické normy (někdy souhrnně označovány líbivým termínem systémy jakosti), požadavky týkající se původu zboží, jeho obalu a marketingu s ním spojeného. V případě tzv. ekologických norem se např. nejedná jen o ekologické vlastnosti výrobků, ale též o ekologičnost jejich výroby. Například v Nizozemí se prosazuje trend ekologických certifikátů na květiny, o kterých rozhodují („nezávisle,“ přirozeně!) domácí pěstitelé. Zahraniční konkurenci je však dovoleno si o udělení certifikátu požádat… Kdyby snad toto ke zbavení se zahraniční konkurence nepostačovalo, jsou státní úřady schopny posloužit domácím lobby mimo jiné třeba importními depozity či nařízením nějaké nestandardní celní procedury.

To lze vhodně ilustrovat na kauze dovozů videorekordérů do Francie. V říjnu roku 1982 vstoupilo v platnost nařízení, že každý importovaný videorekordér musí projít celnicí ve městečku Poitier, vzdáleném stovky kilometrů od přístavů, ve kterých jsou vyloženy z lodí. Zde musel být každý kontejner otevřen a zkontrolován. U jednotlivých videorekordérů byla kontrolována výrobní čísla a návod ve francouzštině. Některé z nich byly dokonce rozebrány, aby se potvrdilo, že byly sestaveny v deklarované zemi původu. To, co se později začalo nazývat Poitiers efekt, způsobilo prodloužení procesu celního odbavení z jednoho dne na dva až tři měsíce, čímž se měsíční import videorekordérů snížil na méně než jednu šestinu předchozí úrovně.

Takovéto skryté formy protekcionismu skrývají obrovské nebezpečí. Navzdory všem potížím s odstraňováním tradičních překážek mezinárodního obchodu se je odstraňovat pomalu daří, především z toho důvodu, že si část veřejnosti možná nakonec uvědomuje, že cla jsou něčím zvláštním a logicky neobhajitelným. Jinak je tomu však v případě administrativních překážek, které veřejnost vidí dnes a denně i v obchodě vnitřním a nepřipadá jí na tom nic divného. Silné zájmové skupiny se těmito prostředky totiž často zbavují nejen zahraniční konkurence, ale i konkurence vnitřní. V dnešním světě je proto čím dál tím složitější oddělit aktivity těchto skupin namířené proti zahraniční konkurenci, tedy to, co nazýváme protekcionismem, od aktivit zaměřených proti konkurenci obecně. Termín protekcionismus se tak stává mlhavějším a začíná pomalu splývat se zásahy do svobodné směny obecně, bez ohledu na geografické hranice.

Je zřejmé, že za těchto okolností bude boj s protekcionismem ještě složitější, než kdy předtím. Jakkoliv je to nepříjemné, je nutno uznat, že jeho budoucnost je daleko růžovější, než budoucnost jeho protikladu – svobodného obchodu.