Proč potřebujeme zákon o vyrovnaném rozpočtu

Vláda většiny – „demokracie“ tak jak ji známe – se snadno zvrhává v přespřílišné přerozdělování, v dobývání výhod zájmových skupin na úkor ostatních a v nadměrné zadlužování státu. Jinými slovy, neomezená demokracie umožňuje obohacování jedněch na úkor druhých a na úkor celkové stability a efektivity hospodaření s veřejnými penězi.

V 19. století bylo obvyklé, že hlasovací právo měli jen lidé, kteří platili přímé daně v určité minimální výši. Nebylo tedy tak snadné jako dnes, aby si někdo ukořistil majetek druhých prostřednictvím hlasování v parlamentu. Podle ústavy z března 1849 byla u nás (tj. v Rakouském císařství) daňová hranice pro získání volebního práva 5 zlatých ročně (což pro představu byla tehdejší průměrná týdenní výplata).

První světová válka tuto éru ukončila a nově vzniklé demokratické státy 20. století zavedly všeobecné volební právo. Všeobecné volební právo přivedlo v horším případě k moci diktátory a způsobilo smrt milionů lidí, v lepším případě nastartovalo éru štědrého sociálního státu a neomezeného zadlužování. Krach Řecka ukázal, že zadlužování státu má své meze. 21. století bude možná ve znamení zavádění ústavních pojistek proti zneužívání demokratické moci.

1. Příklady ústavních pojistek

Ústavní pojistky proti zadlužování a přílišnému přerozdělování existují v řadě zemí světa. Mezi nejzřetelnější příklady patří Hongkong a Švýcarsko, mimochodem země, které patří mezi státy s nejvyšší životní úrovní na světě.

Hongkong

Hongkong má vyrovnaný rozpočet zakotvený v článku 107 své ústavy: „Hongkong dodržuje princip předkládání výdajů v mezích příjmů a usiluje o vyrovnané hospodaření, vyvarovává se deficitů a rozpočet mění v tempu růstu hrubého domácího produktu.“ Hongkongská ústava tak vyžaduje nejen vyrovnané hospodaření, ale v druhé části věty obsahuje i pojistku proti zvyšování státního přerozdělování vzhledem k HDP.

Švýcarsko

V prosinci 2001 Švýcaři v referendu schválili změnu ústavy, podle které „Konfederace udržuje příjmy a výdaje vždy v rovnováze“. V mimořádné situaci je možné schválit deficit, ale je k tomu potřebná kvalifikovaná většina všech zákonodárců v obou komorách, a deficit musí být vykompenzován v následujících letech.

Švýcarská ústava obsahuje rovněž limity pro přímé a nepřímé daně. Sazby daní z příjmu uvalované švýcarskou vládou nesmějí být podle článku 128 švýcarské ústavy vyšší než 11,5 % u fyzických osob a 8,5 % ze zisku firem. Článek 130 ústavy omezuje sazbu daně z přidané hodnoty na 7,5 % v základní sazbě a na 2,3 % ve snížené sazbě. Kdyby chtěla vláda uvalovat vyšší daně, musela by prosadit změnu ústavy, což by vyžadovalo souhlas dvojí většiny – souhlas většiny voličů v referendu a souhlas většiny švýcarských kantonů.

Spojené státy americké

Ačkoliv Spojené státy nemají federální pojistku proti zadlužování, limity existují v řadě jednotlivých států. Kalifornská ústava v článku 16 zakazuje zákonodárnému sboru zadlužování „kromě případu války s cílem odrazit invazi nebo potlačení revoluce“. Výjimečně je zadlužení možné jen za souhlasu minimálně dvoutřetinové většiny, a to jen tehdy, pokud existuje plán splacení půjčky na konkrétní projekt. V referendu v roce 1978 přijala Kalifornie ústavní dodatek číslo 13, který zakazuje zvyšovat daň z nemovitosti a na zvýšení jakýchkoliv daní vyžaduje dvoutřetinovou většinu všech zákonodárců.

Omezení růstu vládních výdajů má od roku 1992 stát Colorado v podobě „Listiny práv daňových poplatníků“, která je součástí coloradské ústavy. Výdaje mohou růst jen o inflaci a procentní nárůst obyvatel. Při kladném růstu ekonomiky tak dlouhodobě klesá podíl vládních výdajů k HDP. Coloradská ústava také zakazuje vládě jakkoliv dotovat firmy nebo do firem investovat kapitál.

Nejnověji se chystá federální Kongres projednat návrh Zákona o budoucnosti amerického hospodářství kongresmana za Texas Lamara Smithe. Zákon by stanovil počínaje rokem 2012 limity pro růst federálních výdajů podle coloradského vzoru. Federální výdaje by mohly růst jen o inflaci a populační růst – takže by v podstatě dlouhodobě klesaly při reálném růstu ekonomiky.

Evropská unie

Členské státy Evropské unie jsou smluvně vázány rozpočtovým omezením – schodek veřejných financí smí dosahovat maximálně 3 % HDP, jinak následuje série sankcí včetně finančních pokut ve prospěch EU. Protože mezinárodní smlouva má právně vzato přednost před běžným zákonem, má takové omezení teoreticky podobnou právní sílu jako ústavní omezení.

Ukázalo se však, že toto pravidlo v EU nikdo nedodržuje a EU jej není ochotna či schopna vymáhat. Ani žádný členský stát dosud u Evropského soudního dvora nežaloval jiný stát za porušování smlouvy či Evropskou komisi za nečinnost. Žádný členský stát ani nenavrhl vypovězení smlouvy jako trest za neplnění smluvních podmínek. Pravidla tak existují jen na papíře.

Německo

Vládě kancléřky Merkelové se podařilo v polovině roku 2009 prosadit důležitou změnu ústavy, která omezí zadlužování země. Článek 115 německé ústavy nyní připouští maximální deficit ve výši 0,35 % HDP, přičemž tato povinnost je odložena na rok 2016. Německo se tak stává největším státem, který má takovéto ústavní omezení.
Otázkou zůstává, jak chtějí Němci toto pravidlo jednostranně dodržovat, když sdílí jednu měnu se státy, které se zadlužují na úkor ostatních členů eurozóny.

2. Pokusy o ústavní omezení v České republice

První, kdo v České republice přišel s návrhem ústavní pojistky, byla v roce 2002 trojice poslanců Václav Klaus, Vlastimil Tlustý a Martin Kocourek. Navrhli ústavní Zákon o rozpočtové kázni, podle kterého by ke schválení deficitu nad 2 % HDP byla potřeba kvalifikovaná většina všech poslanců a pro deficit nad 3 % kvalifikovaná většina tří pětin všech poslanců. Jak uvedl v rozpravě ve Sněmovně v únoru 2003 poslanec Václav Klaus, „Zahraniční zkušenosti prokazují, že nekontrolovatelné zhoršování stavu veřejných financí, narůstání rozpočtových schodků a rychlý růst zadlužování státu nemohou skončit jinak než vážnou ekonomickou krizí s velmi nepříznivými dopady na zaměstnanost, stabilitu měny a životní úroveň občanů.“ Zákon ale neprošel, získal si jen 49 hlasů. Od té doby státní dluh České republiky narostl o jeden bilion korun a na úrocích z dluhu Česká republika zaplatila 330 miliard korun.

Po svém vzniku v roce 2009 zařadili do svého programu ústavní omezení Svobodní: „Inspirováni teorií konstituční ekonomie nositele Nobelovy ceny Jamese Buchanana a inspirováni úspěšnou aplikací ústavních fiskálních limitů, které existují v řadě zemí, navrhujeme prosazovat ústavní zákon o rozpočtové kázni, který by stěžoval vládám přijímat deficitní rozpočet,“ píší Svobodní ve svém politickém programu. V lednu 2010 to podobně do programu zahrnula ODS. „Legislativní rámec by měl mít sílu ústavního zákona, jak to koneckonců doporučuje i ekonomická teorie veřejné volby, reprezentovaná nositelem Nobelovy ceny za ekonomii Jamesem Buchananem. Proto budeme prosazovat ústavní zákon o rozpočtové kázni a odpovědnosti“, píše se v dokumentu ODS Vize 2020.

Aby se mohla nějaká taková ústavní pojistka schválit, je zapotřebí ústavní většina. Ta činí podle článku 39 české ústavy minimálně tři pětiny všech poslanců a tři pětiny přítomných senátorů. Na prosazení takového zákona tedy nestačí síla vládní koalice. Podporu pro takový zákon bude třeba hledat jak na pravici, tak na levici.

3. Demokracie se buď omezí, nebo skončí

Věští příklad Švýcarska, Německa a dalších zemí nástup nové éry, éry ústavních pojistek? Možná. Každopádně pro demokracii je to jediná záchrana. Pokud se tyto pojistky nezavedou, vážně hrozí, že demokratické státy skončí státním bankrotem a moc převezmou v horším případě komunistické revoluční gardy a v lepším případě osvícení armádní generálové. S demokracií bude však tak jako tak konec.


Petr Mach je předsedou Svobodných