Neústavní přesun pravomocí na EU

Bude-li schválena změna Smlouvy o fungování Evropské unie, na které se dohodli premiéři zemí EU na prosincovém zasedání Evropské rady, získá EU pravomoc organizovat finanční pomoc jednotlivým krachujícím státům eurozóny. Dosavadní dočasný mechanismus, který má spornou legitimitu, bude nahrazen trvalým mechanismem a Česká republika bude vystavena riziku, že bude doplácet stovky miliard korun na neodpovědné členy eurozóny. Tato změna smlouvy nemá podobu mezinárodní smlouvy a nebude tedy v České republice podrobena ratifikaci. Takovýto postup předávání pravomocí Evropské unii bez smlouvy a bez ratifikace je nejen v rozporu se Smlouvou o Evropské unii, ale i s Ústavou České republiky a je potřeba se mu postavit.

1. Zákaz pomoci ve smlouvách

Smlouva o fungování Evropské unie ve znění schváleném Lisabonskou smlouvou zakazuje Evropské unii sanovat jednotlivé členské státy. „Zakazují se jakákoli opatření …která umožňují orgánům, institucím nebo jiným subjektům Unie, ústředním vládám…nebo jiným veřejným orgánům…členských států zvýhodněný přístup k finančním institucím.“ Kromě toho, jak říká smlouva, „Unie neodpovídá za závazky ani nepřebírá závazky ústředních vlád“ a„členský stát neodpovídá za závazky ani nepřebírá závazky ústředních vlád, …nebo …jiných veřejnoprávních subjektů …jiného členského státu.“

Když bylo jasné, že Řecko nedokáže splácet své staré dluhy, začaly se množit spekulace, zda přeci jen nebude Evropská unie zneužita k pomoci Řecku. „To absolutně nepřipadá v úvahu,“ prohlásila v televizi ARD německá kancléřka Angela Merkelová 28. února 2010. „Evropa má smlouvu, která znemožňuje, aby se z našich peněz zachraňovaly země, které se dostanou do potíží.“

2. Pomoc schválená navzdory smlouvě

Navzdory tomu, co je psáno ve smlouvách, rozhodla Rada ministrů financí EU 10. května 2010, že zřídí tzv. European Stabilisation Mechanism určený na pomoc krachujícím státům eurozóny. Údajnou legitimitu takového kroku opřela EU o článek 122 Smlouvy o fungování Evropské unie, který praví:

„Nastanou-li členskému státu z důvodu přírodních pohrom nebo mimořádných událostí, které nemůže ovlivnit, obtíže nebo je-li z téhož důvodu vážně ohrožen závažnými obtížemi, může Rada na návrh Komise poskytnout dotyčnému členskému státu za určitých podmínek finanční pomoc Unie.“

Předlužení, tedy záměrné a vědomé každoroční schvalování vyšších výdajů státu než příjmů, není ničím, co by bylo přírodní katastrofou nebo situací, kterou stát nemohl ovlivnit. Naopak ji sám přivodil.

Lze se tedy důvodně domnívat, že Evropská unie překročila vlastní pravomoci. Ilustruje to i výrok francouzské ministryně hospodářství Christine Lagardeové citovaný reportéry deníku Wall Street Journal: „Porušili jsme všechna pravidla, protože jsme se chtěli dohodnout na společném postupu a zachránit eurozónu. Smlouva hovořila jednoznačně. Žádné sanování států.“ Britský ministerský předseda David Cameron na následujícím jednání Evropské rady prosadil do závěrečného textu alespoň větu, že se příště už nebude článek 122 k sanování států zneužívat:„Hlavy států a předsedové vlád se dohodli, že by k tomuto účelu již neměl být používán.“ Místo toho se má změnit Smlouva o fungování Evropské unie tak, aby byl mechanismus na pomoc krachujícím státům eurozóny se smlouvou v souladu.

3. Novelizace smlouvy – riziko pro Českou republiku

17. prosince 2010 se Evropská rada usnesla, že přidá do Smlouvy o fungování EU následující odstavec:

„Členské státy, jejichž měnou je euro, mohou zavést mechanismus stability, který bude aktivován v případech, kdy to bude nezbytné k zajištění stability eurozóny jako celku. Poskytnutí jakékoli požadované finanční pomoci v rámci tohoto mechanismu bude podléhat přísné podmíněnosti.“

Stávající sporný mechanismus pro pomoc krachujícím členům eurozóny znamená závazek členských států eurozóny ručit za půjčky krachujícím státům až do výše 440 miliard eur v poměru k jejich ekonomické velikosti. Kdyby se takový závazek v budoucnosti vztahoval na i na Českou republiku, vyšel by na naši zemi podíl minimálně 160 miliard korun.

Je potřeba mít na paměti, že Česká republika na rozdíl od Velké Británie a Dánska nemá dojednanou trvalou výjimku na zavedení eura a bude tak po případném schválení změny smlouvy bezprostředně vystavena hrozbě účasti na společném mechanismu pro zachraňování krachujících států eurozóny.

Podle platných smluv bude o zavedení eura a zrušení koruny v České republice rozhodovat Rada ministrů financí kvalifikovanou většinou podle článku 140, odst. 2 Smlouvy o fungování EU, a to bez účasti České republiky. Protokol č. 16 o Dánsku připojený ke Smlouvě o Evropské unii říká: „Postup uvedený v článku 140 Smlouvy o fungování Evropské unie umožňující zrušení výjimky může být zahájen jen na žádost Dánska.“ Protokol č. 15 připojený ke Smlouvě o Evropské unii říká: „Pokud Spojené království Radě neoznámí, že má v úmyslu přijmout euro, není povinno tak učinit.“

Pokud by Česká republika dojednala trvalou výjimku na zavedení eura, pak by nám takové ustanovení nevadilo a bylo by možné jej podpořit. Česká republika reprezentovaná premiérem Petrem Nečasem ovšem nic takového nevyjednala.

4. Změna smlouvy se vůbec nebude ratifikovat

Změně smlouvy, kterou prosazovalo především Německo, nebyla nakloněna řada států, včetně České republiky. Jak uváděl ještě 25. října 2010 pro ČTK ministr zahraničních věcí Karel Schwarzenberg: „Buďme rádi, že jsme to tehdy s velkou námahou dohodli, protože teď to otevírat a vystavit se stejným sporům jako byly tehdy, to by mohlo ten celý spolek rozklížit.”

Ministři nakonec vymysleli trik: Smlouvu změní, ale ratifikovat se změna nebude.

Lisabonská smlouva stanovila postup, jakým se mají změny smlouvy dojednávat. Tímto postupem je v případě změn rozšiřujících pravomoci EU svolání Konventu, který připraví návrh, jenž nakonec podléhá ratifikaci ve všech členských státech.

Smlouva však umožňuje i tzv. „zjednodušený postup přijímání změn“, kdy o změně smlouvy rozhodne přímo Evropská rada a členské státy takovou změnu jen následně schválí bez ratifikace. Článek 48, odst. 6 Smlouvy ale jasně stanoví, že pokud se Smlouva mění tímto „zjednodušeným postupem“, pak takové rozhodnutí „nesmí rozšířit pravomoci svěřené Unii Smlouvami.“

Evropská rada nicméně, aby mohla prosadit tento „zjednodušený postup“ změny Smlouvy a vyhnula se tak procesu ratifikace, konstatovala, že „Změna nerozšiřuje pravomoci svěřené Unii Smlouvami.“ To je troufalé tvrzení, protože nový odstavec se do Smluv přidává právě pro to, aby sanace států eurozóny měla oporu ve Smlouvě a aby k ní měla EU pravomoc.

Navzdory tomu, co odsouhlasilo 27 premiérů, vzniká důvodné podezření, že rozhodnutí Evropské rady o změně Smlouvy o fungování Evropské unie formou „zjednodušeného postupu“ bez ratifikace nemá oporu ve Smlouvě o EU a že chystaný proces schvalování takového rozhodnutí nemá oporu v ústavním pořádku České republiky.

Ústava České republiky připouští jediný způsob, jak přenést pravomoci České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci: Mezinárodní smlouvou ratifikovanou podle článku 10a, tj. na základě souhlasu kvalifikované většiny v parlamentu, případně referendem. Tento postup byl použit jak v případě Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii tak i v případě Lisabonské smlouvy.

Předseda Rady Herman van Rompuy ale zdůraznil, že se premiéři na změně smlouvy bez ratifikace shodli jednomyslně:„Všichni souhlasili s tím, že využijeme zjednodušený postup přijímání změn.“

Smlouva o Evropské unii říká, že rozhodnutí o změně Smlouvy o fungování EU učiněné rozhodnutím Evropské rady„vstoupí v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.“ Česká ústava však nezná proceduru pro změnu Smlouvy, která není činěna mezinárodní smlouvou. Ratifikovat lze totiž mezinárodní smlouvy, nikoliv rozhodnutí nějakého orgánu mezinárodní organizace.

Poskytování souhlasu se změnou Smlouvy podle článku 48 odst. 6 Smlouvy o EU má řešit tzv. stykový zákon, který říká, že „bez předchozího souhlasu Senátu nelze za Českou republiku vyslovit při hlasování souhlas v Evropské radě při rozhodování o změně ustanovení třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii.“ Totéž platí i pro Poslaneckou sněmovnu. Premiér nesmí v Evropské radě hlasovat pro návrh na změnu Smlouvy bez předchozího souhlasu Senátu a Poslanecké sněmovny. Doufejme, že premiér ještě pro návrh nehlasoval a chystá se pro mandát do Parlamentu.

Snad mu komory řeknou, že tato změna zvětšuje pravomoci EU na úkor České republiky a souhlas mu nedají.

5. Rozhodne Ústavní soud

Zákonodárci vlády i opozice, prezident republiky a všichni odpovědní politici by měli trvat na tom, že je nepřípustné přenést na Evropskou unii další pravomoci bez řádné mezinárodní smlouvy ratifikované podle článku 10a Ústavy.

Pokud se přeci jen vláda rozhodne zajistit si český „souhlas“ jen prostou většinou v Senátu a Poslanecké sněmovně, měli bychom být připraveni podat podnět k Ústavnímu soudu a domáhat se ústavního postupu v případě přenášení dalších pravomocí na EU.

Pro takový postup máme oporu v předchozích nálezech Ústavního soudu. Na základě podání podnětu ze strany Senátu se v roce 2008 Ústavní soud podrobně zabýval Lisabonskou smlouvou a jmenovitě právě i rizikem skrývajícím se v článku 48, odst. 6 Smlouvy o Evropské unii. Své stanovisko poskytla Ústavnímu soudu i vláda.

Jak plyne z nálezu Ústavního soudu, vláda tehdy předpokládala, že změny Smlouvy o fungování EU učiněné „zjednodušenou procedurou“ podle článku 48, odst. 6 Smlouvy o EU budou v případě předání dalších pravomocí odsouhlasovány v České republice podle článku 10a Ústavy:

„Vláda je toho názoru, že z hlediska ústavního systému České republiky by taková změna, pokud by na jejím základě docházelo k přenosu dalších pravomocí orgánů České republiky na Evropskou unii, podléhala schválení Parlamentem dle čl. 10a Ústavy, a vláda je proto přesvědčena o souladu čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU s ústavním pořádkem České republiky.“

Jak by mohlo podle článku 48, odst. 6 Smlouvy o EU docházet k přesunu pravomocí, když to ten stejný článek zakazuje? Možná byla vláda prozíravá a tušila, že bude touto pasarelou docházet k přesunu pravomocí i přes explicitní zákaz, jak se právě děje.

Ústavní soud se nicméně s takovouto obhajobou neztotožnil a prohlásil, že podle článku 48 odst. 6 přenášet pravomoci na EU nelze a že na změnu smluv podle článku 48, odst. 6 není možné použít proceduru popsanou v článku 10a ústavy ČR:

„Odstavec šestý třetí pododstavec [čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU] vylučuje změny, které by se dotýkaly pravomocí Unie; tím je výslovně eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy České republiky. Změna podle čl. 48 odst. 6 uskutečněná jednohlasným rozhodnutím Evropské rady musí být schválena členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Klíčové z ústavněprávního hlediska – jak je zmíněno – však je, že podle doslovného znění zkoumaného článku nelze na Unii žádné další pravomoci přenášet.“

Ústavní soud v této souvislosti uvedl, že je potřeba včas novelizovat Ústavu tak, aby bylo jasné, jakou procedurou bude Česká republika vyjadřovat souhlas se změnami Smlouvy o fungování EU podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU. Ústavní soud mimo jiné uvedl:

„Vláda by měla zajistit kompatibilitu Smlouvy a její provázanost s ústavním pořádkem České republiky, a to nejen s ohledem na účast Parlamentu, nýbrž i s ohledem na možnost předběžného přezkumu změny Smluv Ústavním soudem. Je totiž zřejmé, že požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje nejen k jednání orgánů EU, ale i orgánů České republiky, pokud je jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se přenesených pravomocí bezprostředně dotýká.“

Ústavní soud současně uznal, že Evropská unie nemá bianco šek k libovolným změnám smlouvy a že sám Ústavní soud může posuzovat, zda taková změna nepřenáší další pravomoci na EU.

„Je třeba zajistit kontrolu rozhodnutí přijatého na základě článku 48 odstavce 6, 2. pododstavce, Ústavním soudem České republiky z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem. Na rozdíl od rozhodnutí podle odstavce 7, kde se pouze mění způsob hlasování (a obsah změny tedy lze posoudit již v tomto okamžiku, kdy jsou pravomoci přenášeny), rozhodnutím podle odstavce 6 se mění substantivní ustanovení Smluv. Je tedy nutné umožnit kontrolu této změny z hlediska ustanovení ústavního pořádku České republiky Ústavním soudem, aby byly respektovány limity přenesení pravomocí ve smyslu článku 10a Ústavy.“

Když o rok později 3. listopadu 2009 posuzoval Ústavní soud Lisabonskou smlouvu podruhé, opakovaně konstatoval:

„Ústavní soud České republiky bude (může) – byť se zřetelem na předchozí zásady – působit jako ultima ratio a může zkoumat, zda některý akt orgánů Unie nevybočil z pravomocí, které Česká republika podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla.“

6. Závěr

Až premiér půjde požádat Senát a Poslaneckou sněmovnu o předběžný souhlas k finálnímu schválení návrhu rozhodnutí Evropské rady, měli by mu zákonodárci říct, že navrhovanou změnu nelze činit podle článku 48, odst. 6 Smlouvy o EU, protože změna zakládá novou pravomoc EU.

Vláda by navíc měla požádat Ústavní soud, aby posoudil, zda rozhodnutí Evropské rady o změně Smlouvy o fungování Evropské unie podle článku 48 odst. 6 Smlouvy o EU je činěno legitimně, jak to předjímá předchozí nález Ústavního soudu. Pokud totiž Ústavní soud shledá, že uvedená změna znamená novou pravomoc pro EU, pak by takový akt i souhlas premiéra s tímto aktem v Evropské radě byl z hlediska České republiky neplatný.

Česká republika by s uvedenou změnou Smlouvy o fungování Evropské unie neměla vyjádřit souhlas nejen proto, že je taková změna pro Českou republiku nevýhodná, ale i proto, že je taková změna jasně nelegitimní. Chce-li EU získat novou pravomoc, musí postupovat řádným způsobem – cestou změny smlouvy, která podléhá podle článku 10a Ústavy ČR souhlasu třípětinové většiny obou komor parlamentu, případně referendu.


Petr Mach je předsedou Strany svobodných občanů