Čtyři teoretické modely postavení emisní banky

Postavení emisních bank bylo a je v různých zemích různé. Obvykle se vedou diskuse o míře nezávislosti centrální banky na vládě. Těžko bychom asi hledali zemi, kde lze hovořit o absolutní nezávislosti nebo o absolutní kontrole centrální banky vládou. Cílem tohoto příspěvku je vymezit krajní modely postavení emisní banky a ukázat, že nejčastěji diskutované alternativy – nezávislá centrální banka a kontrolovaná centrální banka – nejsou jedinými modely postavení emisní banky.

Kontrola centrální banky vládou je obecně chápána jako škodlivá. Vládnoucí politici jsou nahlíženi jako potenciálně nezodpovědní jedinci s neomezenými výdajovými sklony, kteří jsou ochotni podmanit si měnovou politiku, nechat si natisknout vždy další peníze za cenu vysoké inflace, rozvrácení hospodářství a ožebračení střadatelů. Existuje negativní historická zkušenost, která tyto obavy do jisté míry potvrzuje. Dnešní diskuse o postavení centrální banky se proto soustřeďují právě na míru nezávislosti emisní banky na vládě. V různých zemích však existuje v různé míře také vliv parlamentu na centrální banku a vedou se i diskuse o tzv. svobodném bankovnictví – systému bez státního monopolu emise peněz, v němž je emise peněz zcela ponechána na soukromých institucích.

Navzdory bipolární diskusi nezávislost versus závislost lze na základě praktického postavení emisních bank vymezit teoreticky čtyři krajní modelové varianty:

  • Emise peněz pod kontrolou vlády jako model, v němž je emise peněz zcela v rukou panovníka nebo vlády, která nepotřebuje souhlas parlamentu a není ani nijak jinak ve svém vlivu na emisi peněz omezovaná.
  • Nezávislá centrální banka jako model, v němž existuje monopolní centrální emisní banka, která nepodléhá vlivu vlády ani kohokoliv jiného.
  • Svobodné bankovnictví jako model, v němž je emise peněz ponechána zcela na volném trhu. Hotovostní peníze mohou emitovat konkurující si banky.
  • Emise peněz pod demokratickou kontrolou jako model, v němž měnová politika podléhá stejným demokratickým mechanismům jako třeba politika daňová.

Emise peněz pod kontrolou vlády

V historii panovníci obvykle poskytovali vybrané mincovně, resp. bance za poplatek regál – právo razit mince, resp. vydávat bankovky. Takto pověřená instituce získala současně většinou toto právo exkluzivně a podléhala přímé kontrole panovníka. Emisní monopol, jakožto omezení konkurence, zvyšuje výnos státu z emise peněz, tzv. ražebné. Regály vždy v historii představovaly významný zdroj státních příjmů. Obdobně existovaly regály na produkci soli, vaření piva či provozování loterie. Řada těchto regálů přetrvává ve světě dosud, včetně monopolu na emisi peněz. Dnes stát obvykle získává ražebné nepřímo, prostřednictvím prodeje dluhopisů centrální bance přes instituce kapitálového trhu (tzv. monetizace dluhu).

Regál na emisi peněz byl v minulosti vládami opakovaně zneužíván a nadměrná emise peněz vedla k inflacím, státním bankrotům a ochuzení národa. Mezi známé případy patří krach francouzských asignátů na konci 18. století, rakouskouherský státní bankrot z roku 1811, německá hyperinflace po 1. světové válce, československá měnová reforma z roku 1953 a celá řada hyperinflací ve druhé polovině 20. století všude po světě.

Nezávislá centrální banka

Na základě veřejné nespokojenosti s inflací v systému centrální banky pod kontrolou vlády byl na rady odborníků ve většině vyspělých zemích v posledních desetiletích 20. století postupně ustaven takový statut centrální banky, který zesložiťuje proces, jímž může vláda ovlivňovat emisní a obecněji měnovou politiku centrální banky. Tento model nazývaný nezávislé postavení centrální banky, ve kterém centrální bankéři nepodléhají přímo příkazům vlády, účinně omezil riziko vzniku hyperinflace.

Příkladem nejvíce nezávislé centrální banky byla ČNB před novelou zákona. Její hospodaření nemohl kontrolovat ani nejvyšší kontrolní úřad státu, nebyla zakotvena žádná koordinace fiskální a měnové politiky. To je však zcela netypické postavení a obvykle má nezávislost mnohem mírnější podobu1.

Vysoká nezávislost centrálních bank má své kritiky2. Podstatná část hospodářské politiky se dostává mimo demokratickou kontrolu. Měnová politika může hospodářství ovlivňovat stejně jako politika fiskální, v případě nezávislé centrální banky však stojí tato moc mimo demokratický proces. Zastánci nezávislosti hovoří na druhé straně o tom, že měnová politika je odborná záležitost, která nemůže podléhat demokratickým mechanismům. Stejný argument však lze vztáhnout i na politiku fiskální: i v případě fiskální politiky lze předpokládat, že veřejnost a potažmo politici budou prosazovat škodlivou politiku; přesto raději volíme systém demokratické vlády než systém vlády odborníků nezávislé na demokratickém hlasování.

Z teorie veřejné volby navíc víme, že úředníci bez zřetelné odpovědnosti sledují své vlastní zájmy spíš než zájmy občanů (v ekonomii je tento problém popisován jako pán vs. správce). Ražebné pak může sloužit k úplně jiným účelům, než k zajišťování důležitých výdajů státu (jako teoretickou možnost uveďme neúměrně vysoké platy vedení banky, budování honosných sídel či skrytý sponzoring spřízněných institucí). Vysoká nezávislost centrální banky brání účinné koordinaci měnové a fiskální politiky s negativním dopadem na dobré fungování hospodářství3. Existují studie prokazující, že čím vyšší je míra nezávislosti centrální banky, tím nižšího ekonomického růstu země dosahuje (Jordan, 1997).

Centrální banka pod kontrolou vlády i nezávislá centrální banka a jejich mezistupně každopádně znamenají dodatečné zdanění mimo rozpočtový proces, ať už je prvotním příjemcem ražebného vláda nebo centrální banka.4

Svobodné bankovnictví

Konkurence v emisi peněz v minulosti existovala (byť v omezené míře, s určitou regulací státu) před vznikem centrálních bank, nejčastěji jsou v literatuře uváděné příklady Skotska a Spojených států v 18. resp. 19. století. Jen na území Švýcarska obíhalo po vzniku konfederace v r. 1848 na 160 různých měn krytých zlatem (Revenda, 1999, str. 695) a švýcarské bankovnictví patřilo mezi nejstabilnější na světě.

V konceptu svobodného bankovnictví (free banking) se stát vzdává ražebného a emisi peněz nechává na svobodné soutěži tržních sil. Tento model je postaven na předpokladu, že stát nemá – a ani dobře neumí – zastávat roli emitenta peněz. Teoretici svobodného bankovnictví (např. Hayek, 1999, Selgin, 1989) dokládají, že občané by odmítali přijímat měny, které podléhají rychlému znehodnocování, a raději by přijímali při směně měny, které si udržují stabilní kupní sílu, nebo se dokonce zhodnocují. Tržní mechanismus by tak vytlačil z trhu banky, které by nadměrnou emisí peněz tvořily inflační měny.

V praxi však státy neodolávají možnosti realizovat výnos z ražebného, a tak se tento model nikdy neudržel a byl nakonec vždy ustaven emisní monopol.

Emise peněz pod demokratickou kontrolou

V praxi v mnoha zemích podléhá měnová politika do určité míry kontrole parlamentu. Např. ve Spojených státech parlament jmenuje většinu členů Výboru pro operace na volném trhu – orgánu, který rozhoduje o nákupu vládních obligací centrální bankou, tedy o emisi peněz. Teoreticky lze vymezit model demokratické kontroly emisní banky, kde by měnová politika podléhala stejným demokratickým mechanismům jako např. politika daňová. Úvahy o demokratickém modelu emise peněz se objevovaly např. již před 150 lety5.

Vymezme tedy teoreticky model demokratické kontroly emise peněz. O objemu emise peněz by rozhodovali zvolení zástupci v parlamentu. Objem nově vytištěných peněz v daném roce – ražebné – by byl součástí návrhu příjmů státního rozpočtu stejně jako příjmy z daní a podléhal by tedy demokratickému hlasování. Vládní návrh by byl diskutován poslanci i nezávislými odborníky. Proti vládnímu návrhu by mohly být vznášeny námitky (např. že navrhovaná částka je příliš odlišná od loňské a mohlo by to rozkolísat ekonomiku; že navrhovaná částka je příliš vysoká a mohlo by to způsobit vysokou inflaci, nebo naopak; že lze očekávat vyšší hospodářský růst a že tedy částka může být bez negativního vlivu na cenovou hladinu vyšší). Schválené množství peněz by pak nechalo Ministerstvo financí vyrobit a uložilo by je do banky na účet státního rozpočtu, z něhož jsou hrazeny vládní výdaje.

Diskreční zásahy centrální banky do úrokové míry či měnového kurzu by pak byly zbytečné. Je nasnadě, že by se stát bez centrální banky jako mocné instituce obešel.6

Závěr

Žádný z uvedených modelů nikdy neexistoval v čisté podobě. Vždy existuje určitá míra kontroly emisních bank ze strany vlády nebo parlamentu. Vývoj ve 20. století směřoval od centrální banky pod kontrolou vlády k nezávislému postavení centrální banky. To však neznamená, že vývoj v budoucnu nemůže jít směrem ke svobodnému bankovnictví nebo k emisi peněz pod demokratickou kontrolou. Zejména tehdy, pokud nezávislé centrální banky budou hospodařit neprůhledně a provádět měnovou politiku škodlivou pro celé hospodářství.


1) „…způsobem financování vyšších vládních výdajů je nárůst množství peněz. Americká vláda může udělat to, že nechá ministerstvo financí jako jednu část vlády prodávat obligace Federálnímu rezervnímu systému, jiné části vlády. – – Probíhají velké diskuse o tom, zda je Fed částí vlády nebo jestli je to soukromý podnik. Tyto diskuse podnítily vznik velkého množství „ztřeštěné“ konspirační literatury. Rada guvernérů Federálního rezervního systému se skládá ze sedmi členů jmenovaných prezidentem za pomoci a na doporučení Senátu. Je to tedy jasně část vlády.“ (Friedman, 1999, str. 199)
2) „Převahu demokraticky nekontrolovaných institucí v EU není třeba zvýrazňovat. Hlavními jsou Evropská komise v Bruselu a Evropská centrální banka ve Frankfurtu. … Vytvoření Evropské centrální banky … reprezentuje druhý nejdůležitější přesun moci z národních reprezentací na nekontrolovanou nadnárodní instituci. Stejně jako EK, je ECB ústavně nezakotvená, což odráží skrytou filosofii EU, že je lepší vláda demokraticky nekontrolované administrativy než demokraticky zvolených orgánů. … Demokraticky nekontrolované exekutivní instituce jako jsou EK a ECB jsou konečnými výtvory této usurpace legislativních pravomocí evropskými exekutivami.“ (Laughland, 2000, str. 101-102)
3) „Nevím o žádném příkladu žádné inflace, která skončila bez přechodného období nízkého ekonomického růstu a vyšší než obvyklé nezaměstnanosti … Nejdůležitějším nástrojem ke zmírnění těchto efektů je snižovat inflaci postupně, ale stabilně předem vyhlášenou politikou. … Takový přístup je schůdný pro mírné inflace.“ (Friedman, 1999, str. 214)
4) „To, co nazýváme monetární politikou, je fiskálním instrumentem, je to alternativní způsob financování vlády. Můžeme o ní hovořit jednoduše jako o dani, o které nebylo hlasováno.“ (Jordan, 1999, str. 8)
5) „Vlády velmi nesvědomitě zneužívaly papírových peněz… [Vláda by se měla] tázati národa, totiž zastupitele jeho, sněmu, chce-li takové výlohy nésti a uznává-li je za potřebné. Neuzná-li sněm tyto výlohy za potřebné, musí se jich vláda vystříhati a s obyčejnými příjmy vyjíti.“ (Havlíček, 2000, str. 6)
6) „Potřebujeme centrální banku? Moje odpověď zní ne. …Existuje řada cest, jak se bez centrální banky obejít. Jednou možností je, …že prostě pevně stanovíme celkové množství peněz … a pak jen zrušíme centrální banku a můžeme mít svobodné bankovnictví na bázi kotvy fixovaného množství peněz.“ (Friedman, 1994, str. 58)

Odkazy:

Friedman, Milton: Za vším hledej peníze, Grada Publishing, Praha 1999
Friedman, Milton: Do We Need Central Banks?, Central Banking, 1/1994
Havlíček, Karel: Peníze, in Ilona Bažantová: Liberální ekonom a politik Karel Havlíček Borovský, Laissez Faire, červenec-srpen 2000
Hayek, Friedrich A.: Soukromé peníze, Grada Publishing, Praha 1999
Jordan, Thomas J.: Central bank independence and the sacrifice ratio, European Journal of Political economy, Vol. 15/1999
Jordan, Jerry: Změněná úloha centrálních bank v 21. století, Liberální institut, Praha 1999
Laughland, John: Evropská unie a problémy demokracie, Centrum pro ekonomiku a politiku, Sborník 6/2000
Mach, Petr: Nezávislou centrální banku nepotřebujeme, Ekonom 36/1999.
Právní postavení centrální banky v demokratickém státě, Centrum pro ekonomiku a politiku, Sborník textů 3/2000
Revenda, Zbyněk: Centrální bankovnictví, Management Press, Praha 1999
Selgin, George A.: The Theory of Free Banking, Rowman and Littlefield, Totowa, NJ, USA, 1988
Vencovský, Franišek a kol.: Dějiny bankovnictví v českých zemích, Bankovní Institut, Praha 1999

Petr Mach působí v Centru pro ekonomiku a politiku a na Vysoké škole ekonomické (machpetr@iol.cz).