Co přináší návrh Evropské ústavy?

Konvent Evropské unie složený ze zástupců národních států vypracoval pod vedením bývalého francouzského prezidenta Valéry Giscard d’Estaigna návrh Ústavní smlouvy Evropské unie. Zástupci národních států pak na mezivládní konferenci přijali jednomyslně tento návrh za východisko dalšího jednání o tomto návrhu. V průběhu mezivládní konference budou tento návrh dále upravovat a nakonec bude definitivní návrh předložen ke schválení národním státům.

Radikální změna stávajícího uspořádání

Návrh evropské ústavy je kombinací a) shrnutí kompetencí obsažených v mnoha předešlých smlouvách a b) návrhem zcela nových kompetencí, institutů a procedur. Zatímco první náplň je neutrální snahou o uspořádání kompetencí do jednoho přehlednějšího dokumentu, druhá náplň je změnou stavu, potenciálně výhodnou pro jedny a nevýhodnou pro druhé, a jako taková si zasluhuje mimořádnou pozornost.

Ze smlouvy samotné ale není zřetelné, kde se jedná o staré a kde o nové prvky, k jejich rozlišení je nutná obecná znalost stávajícího evropského primárního práva. Předmětem této analýzy jsou ty prvky návrhu ústavy, které znamenají změnu stávajícího institucionálního uspořádání EU.

Kolik Angličanů by bylo ochotno podrobit se rozhodování mezinárodní instituce, jakkoli demokratické, která by měla pravomoc nařídit, aby rozvoj španělského hutního průmyslu měl přednost před rozvojem v Jižním Walesu, aby se optický průmysl soustředil v Německu, a nikoli ve Velké Británii, nebo že se do Británie smí dovážet pouze dokonale rafinovaný benzín a všechna odvětví spojená s rafinací budou vyhrazena pro těžební státy?

F. A. Hayek,
Cesta do otroctví (1944)

V zásadě lze říci, že všechny navržené novinky znamenají rozšíření kompetencí EU na úkor národních států, a nikoliv naopak.

Cíle unie

Nesporným cílem je „upevňovat mír a blaho svých národů” (Čl. I-3-1). Další cíl, „občanům poskytovat oblast svobody . a volné . nepokřivené konkurence” (Čl. I-3-2) zní ve světle obrovské regulace EU a dále v ústavě uvedených omezení poněkud nevěrohodně. Další cíle jsou zřetelně ideologické a aktivistické jak vůči vlastním občanům (“podpora sociální koheze” (Čl. I-3-3)), tak vně unie (prosazování „fair trade” či „respekt k principům Charty OSN” (Čl. I-3-4), což lze chápat jako ideologické vymezení se vůči Spojeným státům).

Tyto cíle jsou spíš politickým programem jednoho politického proudu, a proto jejich zahrnutí do ústavy lze považovat za nestandardní a potenciálně konfliktní.

Občanství unie

Návrh ústavy zavádí občanství Evropské unie. Ve skutečnosti se ale nejedná o „občanství navíc”, nýbrž institut občanství EU pouze rozmělňuje hodnotu národního občanství. Ustanovení „Je zakázána jakákoliv diskriminace na základě státní příslušnosti” (I-4) např. vylučuje možnost omezit prodej půdy jen na vlastní občany. Právo občana EU volit a být volen do místního zastupitelstva bez ohledu na to, zda osoba má občanství příslušného národního státu (I-8) jednoznačně podrývá suverenitu národního státu. Na základě této evropské ústavy nebude např. moci Česká republika zabránit tomu, aby si skupina sudetských Němců v nějaké české obci zřídila trvalé bydliště, kandidovala, zvítězila a odhlasovala německé nápisy, zřízení pomníku vyhnání apod. Institut evropského občanství tak může eskalovat národnostní konflikty a oživovat staré spory uvnitř EU.

Kompetence unie

Právo unie je nadřazené právu členských zemí. To platí v EU de facto již dnes, tato ústava to však říká explicitně. Princip nadřazenosti EU nad členskými státy dovádí tato ústava do dalších detailů: „Členské státy se zdrží jakýchkoliv opatření, která by ohrozila cíle Unie” (I-5). Nad rámec dosavadních kompetencí EU získává např. kompetence prosazovat a koordinovat hospodářské politiky a politiky zaměstnanosti členských států, kompetenci definovat a zavádět do praxe společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (I-11-4). Zavádí se kategorie „sdílené kompetence”, což jsou oblasti, které může regulovat členský stát jen v těch oblastech, kde je nebude regulovat EU. Začne-li je regulovat EU, stanou se de facto výlučnými pravomocemi EU. Patří sem mj. „oblast svobody, bezpečnosti a spravedlnosti”, „sociální politika”, „ochrana spotřebitele”, „obecná bezpečnost ve věci veřejného zdraví” (I-13).

Představuje-li si někdo, že je možné demokraticky řídit nebo plánovat hospodářský život rozsáhlé oblasti zahrnující několik různých národů, prozrazuje naprosté nepochopení problémů, které by takové plánování přinášelo. O plánování v mezinárodním měřítku platí ještě více než o státním plánování, že nemůže být ničím jiným než otevřenou vládou železné ruky, kdy malá skupina lidí vnucuje ostatním takovou životní úroveň a takové zaměstnání, které pro ně uzná za vhodné. Jediné, co je naprosto jisté, je fakt, že hospodářství ve velkém (Grossraumwirtschaft), o které usilují Němci, je možné realizovat jen prostřednictvím nadřazené rasy, Herrenvolk, která své cíle a myšlenky bezohledně vnucuje ostatním. Bylo by chybou vnímat brutalitu a ignorování všech přání a ideálů malých národů, s nímž se nyní u Němců setkáváme, pouze jako znak zvláštní německé špatnosti. Tyto jevy jsou nevyhnutelné z povahy úkolu, který si Němci předsevzali. Chcete-li řídit ekonomický život lidí zastávajících velmi odlišné ideály a hodnoty, berete tím na sebe úkol, který vyžaduje použití síly. Stavíte se do role, v níž sebelepší úmysly nemohou zabránit tomu, abyste byli nuceni jednat způsobem, který některým z dotčených lidí musí připadat hluboce nemorální.

F. A. Hayek,
Cesta do otroctví (1944)

Evropská unie si plně přisvojuje zahraniční politiku: „Členské státy musí aktivně a bezvýhradně podporovat společnou zahraniční a bezpečnostní politiku Unie a v duchu solidarity a loajality se musí podřídit aktům přijatým Evropskou unií.” (I-15-2) Toto ustanovení má zabránit tomu, aby např. členská země podporovala či nepodporovala útok na Irák samostatně nebo má zaručit, aby se členská země podřídila jakýmkoliv sankcím, které by EU vyhlásila proti třetím zemím.

Rozhodování v EU

Klíčovým orgánem EU zůstává orgán s největším demokratickým deficitem, Rada ministrů EU. Rada EU rozhoduje v zásadě kvalifikovanou většinou. Kvalifikovaná většina je definována nově, a to měkčeji než dosud. Kde rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou, musí být rozhodnuto prostou většinou států, které reprezentují 60 % populace EU. (I-24-1) To znamená, že pro rozhodování v Radě už nebudou platit degresivní váhy jako dosud a vahou se tak de facto stává velikost populace. Vliv 10 milionové populace v ČR bude přitom nulový na to, jaké reprezentace si zvolí 98 % voličů v EU. Jak píše Plecitý, „Francie+Německo+jeden další velký stát mohou blokovat jakékoliv rozhodnutí, které by si přálo zbylých 22 států.”

V zásadě všechny legislativní akty mohou být jen akty navržené Komisí (I-25.2). Evropský parlament nemá pravomoc předkládat legislativní návrhy. Novinkou legislativního procesu je, že min. milion obyvatel z několika různých členských zemí může doporučit komisi nějaký konkrétní námět (I-46-4). Ústava to nazývá „participatory” democracy a má to vyvolat dojem posílení demokratičnosti unie. Přívlastek však spíš připomíná „lidovou” demokracii, která se skutečným vlivem občanů na rozhodování nemá nic společného.

Návrh ústavy je de facto koncipován jako poslední mezistátní smlouva. „Ústavní změny” jsou v kompetenci Rady. Tím je stvrzen přerod Unie suverénních států ve Stát. Počet zástupců národních států v EP by mohl být podle návrhu ústavy měněn Radou bez nutnosti souhlasu národních parlamentů. Jediné omezení je zachování principu „degresivní proporcionality”. Jinými slovy, EU by mohla zvětšit váhu německých euroopslanců ze čtyřnásobku českých třeba na sedminásobek. Stačí k tomu většinový souhlas EP a jednomyslné rozhodnutí Rady. Ústava je jakýmsi bianco šekem pro evropské orgány. „Pokud se konání unie v dané věci ukáže jako nezbytné”, může si EU přisvojit další kompetence prakticky v jakékoliv oblasti, nad rámec oblastí v ústavě explicitně uvedených, a to na základě návrhu Komise jednomyslně schváleného Radou a po získání většinového souhlasu EP. (I-17-1).

Stačí si jen představit problémy, jaké by provázely ekonomické plánování třeba jen v rámci západní Evropy, abychom zjistili, že pro realizaci takového plánu neexistuje žádný morální základ. Jak by si někdo mohl myslet, že existují společné ideály o spravedlivém rozdělení příjmů, které by přiměly třeba norského rybáře, aby se částečně vzdal ekonomického prospěchu na pomoc svému portugalskému kolegovi, nebo aby holandský dělník platil za své kolo vyšší cenu ve prospěch mechanika z Coventry či aby francouzský zemědělec platil vyšší daně na podporu industrializace v Itálii?

F. A. Hayek,
Cesta do otroctví (1944)

Evropská rada (I-20) (jako orgán nad Radou (ministrů) EU) se má skládat z hlav států nebo premiérů národních států, prezidenta, předsedy Komise a Ministra zahraničí EU. Ten je definován v č I-27 a volí ho kvalifikovanou většinou Evropská rada. Z nové definice kvalifikované většiny vyplývá, že jakýkoliv kandidát může být blokován tandemem Německa a Francie za přispění jednoho velkého nebo několika malých států.

EU se opírá o korporativistický model rozhodování, kde je moc rozdělována na základě jiných kritérií než vůli voličů. Např. nominace do komise musí být vyvážené podle pohlaví (I-26.3) do legislativního procesu jsou zahrnuty zástupci regionů, odborů, zaměstnavatelů atd. v podobě konzultativních orgánů při EU (I-31) nebo formou podpory dialogu korporativních uskupení ze strany EU (I-47).

Směrnice se de facto přejmenovávají na rámcové zákony EU a nově se zavádí Evropský zákon, který je platný bez dodatečné implementace národními parlamenty (I-32).

Členství v EU

Členem EU se může stát evropský stát, který podá přihlášku. Přihlášku musí schválit národní parlamenty (I-57).

EP, Komise, Rada nebo jedna třetina členských států může iniciovat vyloučení členského státu (I-58-1), pokud se domnívají, že „hrozí riziko, že členský stát poruší cíle EU stanovené v I-2 (tj. lidská důstojnost, svoboda, demokracie, rovnost, vláda práva, respekt k lidským právům, společnost pluralismu, tolerance, spravedlnosti, solidarity a nediskriminace). Členský stát, kterému jsou pozastavena práva člena, není zbaven povinností člena (I-58-3). O pozastavení členských práv rozhoduje Rada ministrů kvalifikovanou většinou. Jejímu rozhodnutí musí předcházet jednomyslné prohlášení o ohrožení cílů (hodnot) EU ze strany Evropské rady.

Čl. I-59 stanovuje postup dobrovolného opuštění unie. Stát, který se rozhodne vystoupit, to oznámí Evropské radě. Vystoupení se ale realizuje až po uzavření jednání se státem, který chce vystoupit. Předpokládá se tedy sepsání smlouvy o vystoupení, která upraví budoucí vztahy vystoupivšího státu s Unií. Pokud k dohodě nedojde, přestane se ústava EU na členský stát vztahovat dva roky po podání žádosti o vystoupení, ale Evropská rada může tuto lhůtu libovolně prodloužit (I-59-3). V ústavě není řešeno přepočítání hlasovacích práv zbylých členů unie, v případě vystoupení některého státu.

Solidární doložka

Zajímavým ustanovením evropské ústavy je „solidární doložka” (Solidarity clause) (I-42): „Unie a členské země mohou společně v duchu solidarity zasáhnout ve členském státě. Unie může mobilizovat veškeré disponibilní nástroje včetně vojenských s cílem zabránit teroristické hrozbě na území členského státu, uchránit demokratické instituce, na základě žádosti politických autorit pomáhat na území členského státu v případě teroristického útoku nebo katastrofě.”

Solidární doložka nápadně připomíná „bratrskou pomoc,” s níž může EU na pomoc členskému státu vojensky přispěchat na základě „zvacího dopisu”.

Posílená spolupráce

V článku (I-43.3) je popsán režim posílené spolupráce (enhanced cooperation), což je de facto kodifikace toho, čemu se říká „dvourychlostní Evropa”. Některá navrhovaná opatření tak mohou vejít v platnost i v případě, že neprojdou hlasováním v Radě, a to jen pro ty země, které se na nich shodnou. Posílená spolupráce je umožněna tehdy, pokud se na ní shodne alespoň třetina členských států. Legislativa přijímaná v režimu posílené spolupráce bude odhlasovávána jen zástupci participujících států. Příslušné většiny, kvalifikované většiny a jednomyslnost je s drobnými odchylkami definována analogicky k rozhodování EU jako celku. Autorizaci k režimu posílené spolupráce dává Rada. Konkrétně, pokud se hlasuje o oblasti, která vyžaduje jednomyslnost, a všechny země nejsou pro, pak země, které si dané opatření přejí, mohou odhlasovat režim posílené spolupráce a mezi sebou si dané opatření prosadit.

Charta základních práv

Součástí smlouvy je Charta základních práv unie, která obsahuje řadu „pozitivních práv”, včetně práva na „nediskriminaci”, na rovné odměňování mužů a žen, na pozitivní diskriminaci pro „podhodnocené pohlaví”, práv starých lidí na „důstojný, sociální a kulturní život”, důstojné pracovní podmínky, omezení počtu pracovních hodin, placenou dovolenou, zákaz dětské práce, „přiměřeně vhodné” pracovní podmínky pro „mladé”, které by je chránily před „ekonomickým vykořisťováním a potenciálním ohrožením jejich morální rozvoje”, atd., atd.

Zahrnutím do ústavy by se Charta stala předmětem jurisdikce Evropského soudního dvoru (ECJ). Ten by tak mohl vydat závazné rozhodnutí ve sporu v oblasti pracovního práva, např. ve věci „diskriminace” bez ohledu na národní regulaci těchto vztahů. Pokud by byl ECJ „aktivistický”, mohl by snadno vykládat vágní ustanovení charty o právu na „férové a spravedlivé pracovní podmínky zachovávající důstojnost” v rozporu s národní regulací. Právo „vyjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy na „příslušných” úrovních a v případě konfliktu zájmů přistoupit ke kolektivní akci včetně stávky” může posílit korporativistické pojetí státu.

Jak uvedl americký ústavní právník prof. Wilkins, „Ve většině těchto oblastí se státy spoléhají na běžné zákony a nesvazují tyto oblasti obtížně změnitelnými ústavními zákony. Logika takového přístupu je v tom, že potřeby společnosti se v těchto oblastech v čase mění a vyžadují čas od času změny a proces legislativy tak zůstává pod kontrolou volených politiků odpovědných svým voličům. Zahrnutím těchto oblastí do Evropské ústavy dochází k jejich zabetonování a jejich výklad je svěřen soudcům ECJ, kteří nejsou zodpovědní nikomu.” O věcech dotýkajících se bezprostředně života lidí budou rozhodovat vzdálení soudci s chabou představou o reáliích. Platí-li, že demokracie nemůže fungovat v rámci větší entity, než je (národní) stát, pak totéž nutně platí i pro schopnost rozumného fungování justice.

Závěr

Byl-li jednou návrh přijat jako východisko k jednání, stěží může být zbaven klíčových změn kompetencí a rozhodovacích procedur; dílčí změny již nemohou změnit celkový duch návrhu.

Konečné slovo při schvalování návrhu ústavy budou mít národní parlamenty (příp. voliči). Dokument nemůže být jednoduše přijat jen některými členskými zeměmi. Pokud jej některá členská země odmítne, muselo by nastat další jednání o nové, přijatelnější smlouvě (nový „konvent”). Druhou možností je, že si země jádra EU budou chtít obdobný dokument podepsat jen mezi sebou. To by mělo další závažné důsledky pro satelitní země kolem tvrdého jádra.